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从生态环境损害赔偿改革试点到实践引领区

发布时间:2020-10-09 10:42:56  |  来源:中国环境报  |  作者:李苑  |  责任编辑:白雨



在某固废处置有限公司厂区内清理出的固体废物



清理固体废物后企业在密闭空间进行土壤修复



钢丝企业非法倾倒磷化渣现场



经处置后现场进行绿化,生态环境逐步恢复



优美南通

从2017年9月在全省率先出台《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》以来,到今年9月,南通市共有96家企业或个人签订生态环境损害赔偿(修复)协议,签订生态环境损害赔偿(保证)金1.28亿元,实际缴纳赔偿(修复保证)金逾1亿元,其中三起生态环境损害赔偿案件被生态环境部予以通报表扬。


在江苏省人民政府与生态环境部签署的合作框架协议中,明确在南通市推进生态环境损害赔偿制度实践引领区建设。南通市被生态环境部确定为全国首家推进生态环境损害赔偿制度改革基层联系点。


南通市正是凭借生态损害赔偿工作的制度化、规范化、常态化,从试点到引领区,跑出了生态保护的加速度。


过去的三年时间里,南通市按照依法实施、稳妥推进、积极试点、实质突破的工作目标,扎实推进生态环境损害赔偿工作,创新出台生态损害赔偿案源筛选、现场调查、索赔磋商、鉴定评估、修复监督、资金管理、信息公开等7个方面的具体工作办法,明确操作流程,环环相扣,在推动生态损害赔偿和修复落地实施的同时也形成了一批可复制、可借鉴的试点经验。


受损的环境如何估价又如何进行赔偿


新鲜的空气、清澈的河流、洁净的土壤,长久以来,人们总是惯于享受大自然提供的各种免费服务。一旦受到污染了,如何进行赔偿、修复?其中首要任务就是给受损的环境进行鉴定评估。


为此,在依法追究刑事责任的同时,南通市还积极开展生态环境损害赔偿实践。根据《南通市生态环境损害鉴定评估办法》的要求,生态损害鉴定评估的主要内容包括:鉴定污染物性质,分析污染环境和破坏生态环境行为与生态环境损害之间的因果关系,确定生态损害的性质、类型、范围和程度;计算生态环境损害价值量,筛选并给出可供参考的生态环境修复方案。

启东市某固废处置有限公司在厂区内填埋黑色固体废物,经生态环境部门调查,现场采样挖取的4.77吨黑色物质为危险废物。厂区内其他地方也发现有部分填埋,因考虑到直接全部开挖会造成二次污染,采取了边开挖边处置的措施。


2017年12月29日,原启东市环保局与这家固废处置有限公司签订生态损害修复(赔偿)协议,公司还自行承担修复义务,实际缴纳1500万修复保证金。这家公司委托专业第三方公司开展土壤修复,修复工程总计开挖土方 7240.2立方米,其中危废 3429.6吨,重污染土 9203.9吨,轻污染土方量 1051.5立方米。实际处置、修复费用超3000万元,目前修复工程已完成。


“刑民”同步推进创新赔偿方式


南通市某工贸公司在未经环评审批、无危险废物经营许可证的情况下,使用铝箔酸、铝灰、固体氯化铝粉剂、水等混合反应方式,擅自从事水状聚合氯化铝净水剂生产。为减少处理成本,在明知可能污染环境的情况下,公司负责人邢某、郑某将净水剂生产过程中产生的约为95.71吨废渣未经任何处理、未采取任何防护措施直接倾倒在公司厂区外河边,另在原厂区内挖出废渣约270.48吨。当事人的违法行为对生态环境系统造成损害,构成了环境污染犯罪,被司法机关依法追究刑事责任。


南通市通州生态环境局与属地司法机关有力衔接,促成这家公司主动承担责任,成功签订生态环境损害赔偿协议,由企业严格做好污染物的规范处置、场地污染调查、生态修复方案编制和生态修复等工作,并缴纳生态损害赔偿保证金400万元。


“刑民”同步推进,将赔偿情况作为司法裁判或行政处罚的重要裁量因素,生态环境损害赔偿磋商成功率提升明显,在这起案件中,促使赔偿责任人以厂房搬迁费抵偿赔付费用,创新了责任承担方式,让赔偿责任有力落实。


有力衔接司法机关推动案件磋商追偿


2011年~2018年期间,王某等5人向南通市开发区、通州区内企业非法收集、处置磷矿渣,造成当地生态环境损害,引起社会高度重视。这起案件共涉及上游钢丝绳生产企业33家,每家企业面临的刑事处罚差异较大,案涉金额不尽相同,处置、磋商、追偿难度大。南通市生态环境局积极联络市检察院,联动推进生态环境损害评估,落实赔偿磋商工作。属地政府积极稳妥推进处置工作,以绿植覆盖受损地块,修复受损生态环境的同时妥善解决历史遗留问题。最终,南通市生态环境局开发区分局与33家企业签订了生态环境损害赔偿协议,协议约定的3000余万元生态环境损害赔偿金已全部如约履行。


这是南通市开展生态环境损害赔偿制度改革工作以来,涉案主体最广、赔偿总额最大、集中签约最多的一起案件。成为地方生态环境部门运用生态损害赔偿制度严格落实赔偿责任、解决突出环境问题的又一次生动实践,有效破解“环境违法成本低、守法成本高”困局,也是政府及相关部门积极履行职责、稳妥化解矛盾、解决遗留问题的有效手段。


履约形式多样司法确认保障协议效力


韩某租用海安市白甸镇一厂房开设酸洗加工点,并在生产过程中通过渗坑排放有毒酸洗废水,致使环境受到污染。经鉴定,韩某酸洗加工点产生的酸洗废水中镍和氟化物超标,属于具有腐蚀性和毒性的危险废物。为最大限度地减少生态环境损害,属地政府进行了应急处置,并为此支付处置费合计128万元。


在南通市海安生态环境局的主持下,属地政府与韩某达成生态环境损害赔偿协议,韩某当即缴纳45万元,余款83万元分4年还清,并由两名案外人提供保证担保。双方共同向法院申请司法确认,海安法院审查后出具裁定书,确认赔偿协议的效力。


此案有几大特点:一是多方垫资参与,共同解决损害赔偿工作资金不足问题。针对生态损害追偿过程中资金缺乏、鉴定困难等问题,生态环境部门、属地镇政府共同参与,先后垫付环境污染损害鉴定费、应急处置费,保障了生态损害赔偿工作的顺利推进。二是统筹考虑个人赔付能力,允许分期支付赔偿费用。在赔偿协议中,充分考虑损害赔偿义务人的实际经济状况,允许当事人对生态损害赔偿费用分期支付,并要求当事人对未付款项按照8%的年利率支付利息,确保了公共利益不受损。三是引入第三方担保,保障赔偿履行能力。针对分期支付可能出现的履约能力不足等情况,协议大胆引入民事担保制度,由损害赔偿义务人提供两名案外人作为担保人参与协议签订,明确担保人在协议履行过程中的连带担保责任,确保协议履行到位。四是开展司法确认,确保协议强制执行效力。生态环境部门在协议签订后,积极推动法院进行司法确认,检察院机关依法出具支持双方当事人申请司法确认的书面意见。海安人民法院正式出具民事裁定书,确认协议效力,赋予协议强制执行力。


赔偿只是手段修复才是目的


今年1月3日凌晨,南通市县两级执法人员根据群众举报,在对某药业公司进行检查时发现企业以私设暗管逃避监管的方式排放有毒物质废水,对水生态环境系统造成损害,构成污染环境罪。经过两轮磋商,南通市生态环境局与这家公司正式签署了生态环境损害赔偿(修复)协议。企业缴纳200万元生态环境损害赔偿保证金,并按照生态环境损害鉴定评估机构出具的修复方案进行环境修复治理。


将赔偿情况作为司法裁判或行政处罚的重要裁量因素,生态环境损害赔偿磋商成功率提升明显,但生态损害赔偿的意义并不仅在于此,生态修复才是最终落脚点。在有的案例中,经过评估,即便不缴纳损害赔偿费,企业能够自觉履行生态修复责任也未尝不可。


南通市通州区一家生产净水剂的作坊式小厂,在厂内非法填埋下脚料废渣。废渣虽不属危险废物,但其对环境造成损害的事实存在,应当依法追究其生态环境损害赔偿责任。磋商过程中,发现这个小厂无力承担评估报告确定的生态环境损害费用,企业请求自行修复(场地污泥232.3吨、水池污泥93.88吨)。修复后,经有资质的监测单位检测,地块满足《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》中第一类用地标准。既落实了生态损害修复责任,又避免了无能力赔偿可能引发的不良社会影响。


在生态环境损害可以修复的情况下,虽然没有直接缴纳赔偿款,但义务人对其行为导致受损害生态环境进行修复,相关部门对修复过程进行监管,让受损的生态环境得到修复,也不失为保障生态环境损害赔偿责任落实的有效途径。南通市就是在这样一个个鲜活的案例中积极探索并完成了生态环境修复。


为生态环境代言引领区继续做好表率


生态环境是绿色发展的重要基础和保障,生态环境损害赔偿事关生态环境治理体系和治理能力。南通市仍将积极探索、依法实施,对法律法规未作具体规定的事项,积极开展创新实践。一方面主动磋商、协同推进,充分放大行政磋商优势,建立执法联动、司法保障协同机制,形成齐抓共管强大合力;另一方面坚持问题导向、损害担责,在重点领域开展实质推进,促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复,维护生态资源功能价值。


在总结生态损害赔偿试点工作经验的基础上,南通市继续推进生态损害赔偿改革,实现体系化推进、制度化落实、常态化实施,确保在案例实践、制度建设、组织推进、管理模式等方面发挥引领和示范作用,同时力争在地方立法和能力建设等方面形成实质突破和创新。为此,南通市明确了拓宽案件筛选范围、明确赔偿实施主体、完善执法司法联动、做好磋商诉讼衔接、创新损害评估方法、规范赔偿资金管理、拓展修复执行方式、提升公众参与成效八项重点任务。


今后,南通市仍将增强内驱动力,认真执行好十一个部委联合印发的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干问题具体意见》,结合南通市实际及时总结交流改革取得的进展,推动改革形成常态化机制;加强生态环境部门与其他部门以及部门内部的联合联动,持续推进案例实践,加快推动生态环境修复;深入推进生态环境损害赔偿制度实践引领区建设,努力打造可借鉴、可复制的生态环境损害赔偿“南通模式”。


一直以来,面对生态环境损害,“企业污染、群众受害、政府埋单”的情况依然存在。并且常常出现“污染源头难预防、环境损害难追偿”的尴尬情况。

为了破解这一困局,从中央到地方、从试点到推广,全国范围内生态环境损害赔偿工作正在推进。

今年9月17日~18日,江苏省生态环境损害赔偿制度改革工作推进现场会在南通市召开,这是第二次在南通市举行类似的会议。江苏省生态环境厅副厅长于红霞在讲话中要求全省各地学习借鉴南通市“不等不靠、自我加压、主动探索、先行先试”的精神和“系统化推进、制度化落实、常态化实施”的经验,发挥自身的优势,找到改革的突破口,把南通市的一枝独秀变成全省的百花齐放。李苑


 
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